Если въезжать в Украину из Польши, Словакии или, скажем, Венгрии, то возникает ощущение, что перемещаешься не только в пространстве, но и во времени. По-другому выглядят города, села, дороги. И сравнение отнюдь не в нашу пользу. А если посмотреть на состояние инфраструктуры населенных пунктов, то отличие будет вообще несопоставимым. Такое ощущение, что Украина отстала от своих ближайших западных соседей лет на сорок. И причина здесь не только в нашей пресловутой коррупции и бедности. Основная причина в неэффективной системе государственного управления, доставшейся нам в наследство от СССР и не претерпевшей особых изменений. Являясь самой бедной страной Европы, Украина в то же время имеет самую централизованную власть. Совпадение? Вряд ли.
Система, при которой все средства аккумулируются в столице, а оттуда тем или иным способом распределяются на места, имеет лишь одну цель – заставить всю государственную машину обслуживать иерархию  чиновников, контролирующих государственные финансы. Система эта изначально была глубоко порочна и неэффективна. Все восточноевропейские страны избавились от нее сразу после падения коммунистических режимов, но в большинстве постсоветских стран она сохранилась неизменной, что стало существенным  фактором, тормозящим их развитие. Невозможно эффективно проводить экономические реформы и бороться с коррупцией, ели сама структура государственной власти  этому препятствует.

Украине понадобилось двадцать четыре года и две революции для того чтобы наконец-то приступить к реформе государственного управления. Ключевым звеном этой реформы является децентрализация. Суть предлагаемых изменений такова:

1)    Создается трехуровневая система административно-территориального устройства – громада, район, регион.
2)    Разделяются полномочия между органами местного самоуправления разных уровней.
3)    Разделяются полномочия между органами местного самоуправления и исполнительной властью.
4)    Меняется вся бюджетная система. Громады получают собственные средства и возможность их объединять для решения насущных вопросов.
5)    Органы местного самоуправления будут подотчетны и перед избирателями и перед государством.

На практике это должно выглядеть следующим образом

Фундаментом новой административной системы будет громада – один  крупный населенный пункт либо несколько мелких. Громада не может быть слишком малонаселенной, поскольку в этом случае ей хронически не будет хватать средств. Планируется, что все населенные пункты страны, а их около 12 тысяч,  будут объединены примерно в полторы тысячи громад.

Следующий уровень властной пирамиды – район. В настоящий момент в стране 490 районов. После реформы их будет около ста двадцати. Это также делается для аккумуляции финансовых ресурсов и оптимизации управления. Области Украины будут преобразованы в 27 регионов. Контролировать деятельность региональных и районных органов власти будут префекты, назначаемые Президентом по представлению Кабинета министров.

В обязанности префекта будет входить надзор за соблюдением законодательства органами местного самоуправления, координация деятельности органов исполнительной власти и реализация программ, финансирующихся из государственного бюджета. В условиях войны или чрезвычайной ситуации префект берет на себя управление регионом. Районные префекты подчиняются напрямую Кабинету министров и не подчиняются префектам регионов. Префекты могут оспаривать в судах решения местных органов власти, а те, в свою очередь, могут подавать иски на решения префектов.

Каждая громада, район и регион избирают местные советы на четыре года. Главы громад избираются на основе прямого голосования и являются главами их исполкомов. Главы районных и областных советов избираются из числа депутатов.
Совет громады управляет коммунальным имуществом, утверждает программы социально-экономического и культурного развития и контролирует их выполнение. Советы районов и регионов занимаются тем же самым на своем уровне.

Финансы и ответственность

Как известно, власть принадлежит тому, кто распоряжается деньгами. После децентрализации значительная часть денег и полномочий окажется в руках органов местного самоуправления. Планируется, что на местах будет оставаться около 25% налогов физических лиц и налога на прибыль предприятий и 100% единого и земельного налогов. Местные органы власти смогут вводить собственные налоги и льготы.

Как будут тратиться эти деньги? На уровень громады предлагается отдать содержание всей коммунальной инфраструктуры, ЖКХ, школ, детсадов, скорой и первичной медицинской помощи, строительство, благоустройство территории, пассажирские перевозки. На уровень района передается  содержание транспортной инфраструктуры районного уровня, вторичной медицинской помощи, специального школьного образования. Вся стратегическая инфраструктура, высшее образование и специализированная медицинская помощь, органы правопорядка остаются в руках центральной власти.

Для контроля власти снизу предполагается принять закон о местных референдумах, позволяющий отзывать как депутатов местных советов, так и глав громад. Сверху местные власти будут контролироваться префектами районов и регионов. В случае, если местный совет принимает решения, противоречащие Конституции, его полномочия могут быть прекращены решением Конституционного суда по обращению Президента Украины.

Новая структура административного устройства выглядит достаточно логично, но есть вопросы. Первое, что бросается в глаза – основной груз ответственности за обеспечение повседневных потребностей населения ложится на громады и есть большие сомнения, что им будет хватать собственных средств на решение всего этого массива задач. Второе – полномочия областных советов резко уменьшаются. Возникает вопрос, нужны ли вообще областные советы и не передать ли их функции районам?

Зарубежный опыт

Вся эта задумка является калькой административной реформы, начавшейся в Польше еще в 1989 году. К разработке закона о децентрализации были привлечены польские специалисты с опытом проведения административной реформы в своей стране. Польская реформа была вполне успешной, но на первых порах и там хватало проблем. В частности, финансирование содержания и строительства дорог оказалось практически неподъемным делом для местных бюджетов. Положение спасло вступление Польши в Евросоюз, который обеспечивает 85% всех капитальных вложений в дорожное строительство. Украине такая перспектива в ближайшее время не грозит и проблемы с финансированием наверняка  коснутся не только дорог, но и других объектов коммунальной инфраструктуры. Особенно, если учесть, что значительная часть украинской экономики пребывает в тени, экономя на уплате налогов.  

Что касается аналогов наших областных советов, то подобные учреждения есть практически во всех крупных странах Европы. Во Франции, к примеру, нашим областям соответствуют  французские регионы,  районам – департаменты, а громадам – коммуны. В каждом регионе есть Региональный совет во главе с председателем, который контролируется префектом региона, назначаемым из Парижа. Точно такая же структура и в департаментах. Причем власти региона не имеют права контролировать работу департаментов и коммун. Ничего не напоминает?

Если мы копируем польскую систему, то поляки в свою очередь использовали опыт Франции. И та и другая системы успешно работают десятилетиями. Это сложные и сбалансированные системы власти, которые имеет смысл либо перенимать полностью, либо не перенимать вообще. Так же, как если мы покупаем автомобиль, то не стоит ставить на него самодельный двигатель. Судя по всему, без советов регионов обойтись не получится. Иначе придется менять всю предлагаемую систему, что не представляется целесообразным.  

Что мы будем с этого иметь?

Не будет большим преувеличением сказать, что децентрализация – это сокрушение самих основ нынешнего неэффективного и коррумпированного украинского государства. Это совершенно новые правила игры, новая система отношений и фактически новый уклад жизни. По своему значению ее можно сравнить только с принятием Акта провозглашения независимости Украины 24 августа 1991 года. Децентрализация  неизбежно вызовет «эффект домино», когда одна реформа потянет за собой другие – налоговую, судебную, экономическую, без которых нормальное развитие страны невозможно. Здесь все связано друг с другом, и сказав А, придется сказать и Б и В и Д.

Но для начала нужно собрать в Верховной Раде триста голосов для внесения поправок в Конституцию, а затем проголосовать за весь пакет законов, связанных с децентрализацией. Необходимость этой реформы очевидна всем, независимо от партийной принадлежности, и шанс принять поправки до конца года велик.   Потом нас накроет лавина новых проблем, конфликтов, неизбежных ошибок и выяснения отношений между разными уровнями власти. Невозможно начать новое большое дело, не набивая себе синяки и шишки. Но это будут уже проблемы роста, а не деградации. Как говорится, почувствуйте разницу.

Автор: Юрий Руденя

Фото: Максим Семенюк